监察是指中央监督地方行政。概括地讲,唐代监督地方行政的方式,既有来自中央的监察管理,也有由地方政府实施的监察。唐代边疆主要指羁縻州地区,这是为安置归唐诸族设置的特殊行政区划,其数量数倍于正州。羁縻州既要接受来自中央与地方不同方式的监察,也要接受来自皇权的监察。

　　　中央采取多种措施实施监察

　　唐代中央监察羁縻州,指中央政府与中央御史台分别对其实施的监察。中央政府派遣官员巡察,有定期与不定期之分。在唐王朝建立之际,定期巡察即已实施。李渊称帝,云南爨地南宁州归唐,朝廷每年派遣人员例行巡察南宁州。唐高宗咸亨年间安置吐谷浑时,也有人提议派遣官员每年前往部落巡按,防止官吏侵削部落百姓,确保其安居乐业。如果说定期巡察是中央政府实施的常规性监察,那么不定期巡察则是针对具体问题随时实施的监察。如唐太宗时,因岭南广州辖区内蛮夷不遵朝廷法制,而且吏治败坏,中央政府派遣京官,按既有条例实施监察。唐高宗龙朔三年(663),中央抽调陇州长史前往凉州巡察契苾部落,监察内容包括部落百姓对朝廷的态度、生活和生产状况、官员廉洁亲民与否,均在唐代监察法规“六条”范围之内。

　　中央御史台派遣御史监察,也有常态化巡察与临时性出使之分。监察御史每岁常态化巡察州县是其职责之一,边地羁縻州原则上也属于每岁常态化巡察的对象。唐玄宗开元五年(717)颁布诏书,针对统辖羁縻州的都督府、都护府存在的监管不当问题,责令监察御史每岁出巡,将各道在部族区域内执行法令的情况及部落现状及时上报朝廷,包括官员的行为、部落的生计、贫弱百姓能否得到救恤、冤屈能否得到伸张。临时性出使是指常态化巡察之外,针对一些意外出现的问题,御史台派出御史,督察与羁縻州相关的事务。唐中宗神龙年间(705—706),西突厥盐泊州都督与突骑施部落首领不和,安西都护与当朝宰相处置意见不一。于是中央派遣御史协调,督察诸方落实朝廷决议。这说明,临时机动派遣御史出巡,也是御史台在边疆地区实施监察的方式之一。

　　上述两种方式是御史台在边疆地区实施监察的基本形式。根据文献记载,出巡御史的职能体现在以下方面:可以临危受命或平定叛乱,或保护羁縻州部落免遭外来势力入侵;亲临部落处理当地汉官与蕃官之间的纠纷,或亲临部落体察民情接受诉讼,或督察边州都督府、都护府对部落的安置及善后工作;实地访察为朝廷的决策提供依据。

　　一般情况下,御史出巡意味着代表皇帝本人巡察地方,拥有专断之权,可以不受地方官员的牵制,及时处理地方行政存在的弊端,提高监察效率。这是其积极的一面。然而,这种权力使用中的约束相对有限,难免在监察过程中出现差错,为地方行政造成负面影响。但总的来讲,御史台派出御史巡察,在确保羁縻州及统领机构的正常运转、边疆的治理与稳定等方面起着举足轻重的作用。

　　　多种地方机构履行监察职能

　　在地方上,羁縻州主要接受来自三种机构实施的监察。一是都督府、都护府。羁縻州通常由边州都督府与都护府统辖。都督府监察羁縻州由来已久。唐朝建立之初,由于中央派遣巡察爨氏南宁州的官员因贪暴而渎职,致使南宁州部落叛乱。唐高祖采取了另一种监察方式,以当时的巂州都督府长史兼任南宁州都督,要求都督府主官每年一次亲临南宁州巡察。这样的举措取得了良好效果,开地数千里,豪酋归附,部落民众拥戴。都督府每年定期巡察所属州县是唐代定制,羁縻州普遍接受来自统辖他们的边州都督府的例行巡察。都护府是唐初以来统治区域扩大过程中建立的行政建制,统领对象是边疆诸族。都护府的主官都护职在监察,辖区内无论汉官还是蕃官,均属于都护督察的对象。都护还具体负责纠举部落内部的不法行为,可以直接惩处叛唐的部落首领或羁縻府州都督、刺史,维持辖区内的正常秩序。

　　二是采访使。唐玄宗开元二十一年,在全国范围内置十五道采访使,以“六条”监察非法行为,考核官员政绩,三年上奏一次。采访使辖区内的羁縻州部落也是其监察对象。剑南节度使王昱在其任内巡边至姚州,笞杀姚州都督府所属羁縻越析州的不法豪酋。王昱就是以剑南道采访使的身份整肃辖区内羁縻州吏治的。采访使的最大特点在于,它是一种独立的地方监察制度,可以摆脱地方行政长官对监察工作的干涉与影响。因此,采访使制度的建立,也相应地加强了对羁縻州的监察力度。

　　三是押蕃使。押蕃使有各种形式,由于押蕃使的人选、押领范围不尽相同,其职能的侧重点也不尽相同。中央政府以非本部落出身、代表朝廷使命的官员出任押蕃使,旨在监督被押领部落的动向。如开元三年的凉州都督兼河西诸军州节度、督察九姓、赤水军大使。所谓九姓是指从漠北故地迁往甘州、凉州之间的铁勒部落,唐朝仍以府州形式将其安置,并选取骁壮充当赤水军骑士。凉州都督负有监察辖区内羁縻州的职责,而中央政府再授以督察九姓大使,看似重叠,实际上赋予了凉州都督更具有针对性的监察职责,出于军事管理目的而实施监察,意在有效地控制这支精锐的武装力量。

　　皇权直接实施监察

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