内容提要：清末突发的东北大鼠疫在朝野上下引发巨大恐慌，清政府花销巨额经费应对。中央政府虽然一直给东北地方施加政治压力，但并未给予太多经费支持。防疫经费绝大部分是由东北地方政府筹措解决，东三省总督锡良在其中扮演了关键角色，不仅要向清廷军机处、户部请款，而且要给下属府县拨款，并监督经费的筹集和使用。东北防疫已不是传统意义上的施药治瘟，而是一项涉及面极广的庞大行政工程。东北地区几乎没有卫生设施满足防疫的需要，地方政府不得不投入财力弥补卫生行政基础的薄弱，把经费主要花在建立医院和检疫所等基础设施、雇用医生和招聘巡警充任防疫人员，以及购置药品等方面。

　　关键词：东北大鼠疫 防疫经费 地方财政 央地关系 锡良

作者简介：杜丽红，中山大学（珠海）历史系教授

　　东北大鼠疫爆发后，数月间蔓延整个地区，死亡五六万人，引发巨大恐慌，并招致列强的外交施压。严峻的局势迫使清政府动用全国范围的人力、物力和财力，“糜三百余万之金钱”，方有效控制住疫情。此次防疫花销几乎相当于东三省一年财政收入的1/3，防疫经费成为官府关注的核心问题。对东北官府来讲，经费问题具有两重面向：一方面，为了解决经费来源，财政窘迫的东北官员虽积极向中央请款，却难有所获，不得不依靠既有的财政体制，就地挪垫自支；另一方面，迫于外交压力，清政府不得不积极督促东北地方厉行防疫，形成了中央—省—府县的政治压力链，因此防疫完全按照西法办理，已非简单的施药赈济，而是一项牵涉面极广需要耗费大量财力的行政工程，而大部分经费不得不花在设施建设和人员雇用上。在关于清末东北大鼠疫的既往研究中，经费问题虽较少得到关注，却不失为一个了解清末财政运作和防疫行政的重要视角。本文将从经费筹集和花销入手，探究东北防疫中“财”与“政”的问题。

　　需指出的是，本文的主旨不是确定防疫花销的具体数额。除了资料的局限之外，这一研究取向还取决于其他两个原因：一是当时东北地区货币混乱，很多数据是由地方官根据当地币值上报的，已很难进行汇兑计算；二是因为各地官府有故意多报以谋求利益的意图，故而数据本身也是存疑的。因此，文章采取一种反向观察的方法，通过探究官府在防疫中如何筹措和花销经费，了解清末中央和地方在处理紧急事务时的财政运作，剖析防疫行政具体处理什么样的事务。希望将“财”和“政”两者有机结合起来，即从“财”的角度探究“政”的内涵，也从“政”的角度了解“财”的运作。

　　一、东北防疫的复杂性及其缘由

　　有清一代，各地疫情频发，地方官府有一套应对机制，基本按照灾异来处理，具体事情交由社会组织办理，极少演变为一场动员各种国家力量的政治事件。近代以来，为保障自身的生命安全，列强积极干涉开放口岸的卫生防疫，质疑传统防疫机制，通过交涉强迫官府遵行其意见。为避免由此引发外交纠纷，地方政府不得不做出相应的调适。到宣统朝大鼠疫期间，疫情涉及面广，出现跨区域、跨国传播的情况，中央政府虽然重视防疫，并拨付了部分经费，但承担防疫领导责任的是东三省总督，由其在全国范围内调动各种资源，直接采取各项防疫措施，建立起卫生防疫机构和制度，才控制住疫情蔓延。对这一历史事件的研究，需立足于区域社会，从当时东北政治、经济和社会状况出发，分析其发生、发展的复杂性，将有助于深入理解“财”与“政”的丰富内涵。

　　首先，由于复杂的地缘政治，东北防疫受到日俄两国势力近在咫尺的威胁和干涉，“不得不为之”成为当局遵循的基本逻辑。19世纪末20世纪初，西方各国在卫生防疫领域已经达成共识，建立起一套拥有标准模式的卫生行政制度，由国家承担防疫事务的管理和运作，因此，列强在卫生防疫事务上有着高度的一致性，要求中国本着制度同型的原则，建立一套规则和组织，由政府承担起卫生职能，厉行防疫。在东北地区，这一转变始于20世纪初，1899年和1904年俄日相继军事占领营口，分别设立卫生局，并在交还营口过程中以条约的形式要求中国必须保留这一机构，严格从事卫生防疫。

　　及至1910年，日、俄两国已分别占据中东铁路的南北两部分，一方面通过铁路附属地建设，将其势力根植于铁路沿线；另一方面在一定范围内直接建立起行政管辖，俄国人通过公议会管理哈尔滨道里的市政，日本的关东都督府直接管辖关东州的行政。日俄在东北势力的巩固与发展，已经成为地方政府在日常行政中必须面对的现实问题。也就是说，很多事情的处理已非简单的内政，而是带有涉外性质的事务。因此，地方官员一直避免卫生防疫成为日、俄两国干涉中国内政的重要借口，很多情况下都会不惜财力和人力满足对方的要求。在这种背景下，遵照列强的意愿按照西法防疫成为东北地方政府的必然选择。

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