内容摘要：我国古代监察制度发轫于西周时期，成型于秦汉时期，经历了台谏(御史台与谏官)分置、台谏相辅、台谏合一的体系演变。监察制度包括职掌巡视纠弹的御史体系与谏诤封驳的谏官体系，两个体系相辅相成便能发挥约束权力的功效；当谏官体系日趋衰弱、与御史体系混为一体的时候，监察制度整体效用也大为削弱。有必要在探究不同监察制度体系演变更替之后，进一步分析古代监察制度权威性的根源、有效性的基础，以及制度理念和功能蜕变的压力。

关键词：监察制度;御史;谏官;复合性体系;单一性体系

作者简介：张生，中国社会科学院法学研究所教授。

　　中国古代监察制度发轫于西周，确立于秦汉时期，至隋唐时期臻于完备，历经变革延续至晚清，可谓源远流长。监察制度是我国古代国家治理体系中的重要一环，纲纪之整肃、吏治之维护、政治污弊之涤荡多有赖于此，是公正、有效之政治法律秩序得以实现的保障。从有无专门组织机构的狭义而言，古代之监察制度仅指御史体系，既有职掌明确的办公官署，又有独立而专业的官吏团体，还有行使职权所依据的法律法规。从监察功能的广义而言，则包括职掌监察纠弹的御史体系与谏诤封驳的谏官体系，涉及不同时代、隶属于不同官署常设的御史、给事中、谏议大夫、起居、知制诰、中书舍人、翰林学士等。本文拟以“御史”与“谏官”为核心，来阐释我国古代监察制度体系演变的三个主要历史阶段：秦汉时期形成了御史与谏官并存的复合性监察制度体系；隋唐时期御史与谏官相辅相成，复合性监察制度体系臻于完备；宋以后谏官制度逐渐衰微，及至明清时期形成了以御史与谏官制度合一的、以督察院为主体的单一监察制度体系。从复合性制度体系到单一性体系的演变，不仅是制度性的改变，更是监察制度理念的蜕变，在此蜕变中后人可以深切体会到监察制度的君主工具性价值和天下整体性价值的整合与分裂。

　　一、汉朝御史与谏官分置的监察体系

　　史官源于原始社会职司天人交通的巫师，国家建立以后，成为记录时事、掌管文书图籍的官员。《说文解字》中的解释是：“史，记事者也，从又持中。”

　　《周礼·春官》记载，在大宗伯之下有“五史”：大史、小史、内史、外史、御史等职官。“五史”之中“御史，中士八人，下士十有六人，其史百有二十人，府四人，徒四十人。”①御史最初在宫中掌管文书图籍，职位卑微却可以接触到君主。因受到君主的信任而获得监督臣僚的职权。

　　秦朝统一后，在中央设丞相、太尉、御史大夫，分掌行政、军事、监察三项主要权力。②御史大夫既是副丞相，参与国家重大问题决策，且为御史的首领，监督制衡丞相，免其违法、专权。汉朝的御史制度分为中央和地方两个层级。中央监察机构为御史府，其长官为御史大夫(一人，秩两千石)，据《汉书·百官公卿表》：“御史大夫秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相”；“位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官上下相临。”③御史大夫还负责下发皇帝诏令与转呈公卿奏章，考核和举荐人才，且参与法律制度的制订与修订，例如汉文帝废除肉刑的诏令，就是丞相张苍与御史大夫冯敬主持议定，并督责具体落实。

　　御史大夫之下设御史中丞(一人，秩一千石)，据《汉书·百官公卿表》：御史中丞“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”御史中丞是御史府实际的业务主管，负责各项具体的监察事务，掌握各项法令、档案，对内统领御史，对外督责刺史。东汉光武帝时期改由御史中丞统领御史系统，御史府也迁出宫禁。御史府的长官御史中丞由皇帝选任，御史台所属御史则由御史中丞选任，并随长官进退。御史具有独立而完整的组织系统，其职权包括协助君主考核百官，弹劾违法、失职、不称职、违犯礼仪规程等；对于巡察中发现的忠诚可靠、才能卓越的人才，可以直接举荐；参与法令的拟定、修改，以及疑狱的审理、冤狱的昭雪。

　　汉武帝时为治“巫蛊之乱”，设置了统领隶卒的司隶校尉。事件平息之后，司隶校尉不再统领隶卒，而成为特别监察官。据《后汉书·百官志》载：“(司隶校尉)持节，掌察举百官以下及京师近郡犯法者。”初置时司隶校尉持有皇帝授予的节杖，表示受君主之命，有权劾奏公卿贵戚，除监察朝中百官外，还负责监察京畿及附近的七郡地区。东汉时，御史中丞、司隶校尉、尚书令在参加朝会时均专席而坐，被称作“三独坐”，可见其地位之尊显。御史中丞、司隶校尉弹劾对象有所交叉，在朝的文武百官、在京的皇亲国戚都在监督范围之内，可以直接奏呈君主，极具权威。汉代对地方的监察主要由各部刺史负责。④汉武帝将全国分为十三个监察区，每区设置一部刺史(秩六百石)，各部刺史归御史中丞统辖，以中央监察官的身份监察地方。部刺史依据《六条问事》行使监察权:

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