【争鸣与商榷】

　　古代中国从秦朝统一以来就是一个中央（君主）集权的国家，学界以往一般认为，自隋朝中叶以降，直到清代，国家实行郡县制，政府在行政机构的设置上只到州县一级，县以下基层社会的治理主要依靠宗族乡绅，乃至于有“国权不下县”之说，又谓“国权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。

　　从中国古代政府的管理机构设置而言，“国权不下县”之说有一定的道理，因为中央政府（朝廷）对行政管理机构的设置，基本上是到县而止，县以下几乎没有正式领俸的官员。但从另外一方面来看，国家权力在县以下的活动与控制仍十分明晰，中央政府行使权力向农民派粮、派款、拉丁、抓差在某种程度上可以说无远弗届，甚至达到了“任是深山更深处，也应无计避征徭”的程度。从政权体系的规模来看，明清县级政府中领取国家俸禄的朝廷命官人数确实非常有限，不领取俸禄或者仅领取少量津贴的行政辅助人员则为数众多，既包括国家典制明确设立的书吏和差役，又有正印官自行雇佣的幕友和长随，是地方行政系统的重要组成部分。县级政府中还有数量不少的佐杂官，他们也是朝廷命官。县级政府常常将他们派驻到重要市镇及关津险要地区，承担“分防”职责，以加强对社会的管理。这个数量庞大的县一级官（职）员群体，主要职责就是执行中央政府下达的各种任务，代表政府对基层社会进行管理。

　　与此同时，明清基层的乡里、保甲组织遵照地方政府的政令管辖民众，清查户籍，完纳赋役，维持地方治安。乡里保甲制度虽然未纳入官方正式行政系统，却在地方上发挥着实际的行政效能，时人称此制有息盗贼、广教化、移风俗“三善”，“凡禁暴缉奸，化民成俗，皆由于此”。光明日报《史学》版曾围绕明清基层社会管理及其权力结构开展了热烈讨论，本文沿着这一思路，从江南市镇的视角对明清政府对基层管理形式的多样性进行一些探究。

　　1.明清政府管理江南市镇的多种形式

　　明清时期的江南市镇是“县下”的、具有相对独立性的工商业聚落。市镇大多不同于一般的通都大邑或其他各级行政中心城市，其行政地位介于县城与乡村之间，但许多市镇的经济地位已经超过了县城。在对江南市镇的管理上，明清政府基本上依靠传统的行政管理形式，市镇接受州县级行政机构的直接管理。“市镇统于州、县，例无设官”。在此基础上，又有一些不同层次、不同类型的管理模式。

　　（一）巡检司管理

　　洪武元年，明政府下令在全国各布政司所属州县设立巡检司。设置地点，多在州县以下的要害之处，包括盐池、关津附近、运河沿岸、乡村市镇等，职责以弭盗防乱为主，专门盘查诘问往来人员，如贩卖私盐者、犯人、逃军、无路引而可疑之人等。在制度设计上，巡检司算是县级政府的下属机关，相当于地方政府的治安机构，是明清政府对基层管理权下延的重要机构。巡检司的设置，也是对国家行政机构不在县下设治的突破。江南诸多市镇巡检司的设置一直延续到清代，是政府维护市镇治安稳定的重要力量。

　　作为县级以下的管理机构，巡检司虽然在市镇管理的层面上起到了稽查人口、维持治安的作用，但巡检司毕竟只设从九品的末等官员，司下额定编制仅吏员一名，其下招募来的弓兵十余名，职务又往往局限于擒捕盗贼，难以承担管理市镇的繁杂任务。随着江南经济的繁荣，市镇规模不断扩大，“万民辐辏”“五方杂处”的局面不仅令治安隐患越来越多，日益繁盛的市镇经济也对管理者之职能提出更高的要求，特别是一些界跨两县或两府的大镇，面临的问题更为繁杂。而这些已远非巡检司所能胜任。因此，明中后期开始，政府不得不打破原有的行政层级模式，在一些比较大的市镇直接委派府、县级别的官员驻镇管理。

　　（二）委员管理

　　明清时期，江南一些规模比较大的市镇中多有政府直接委派的县丞、主簿等佐贰官坐镇管理。以苏松地区为例，明清苏松地区委派县级官员予以管理的市镇主要有：地属元和、昆山、新阳三县的甪直镇（元、昆、新县丞厅），地跨元和、吴江、青浦三县的章练塘镇（元、江、青县丞厅），吴江县盛泽镇（吴江县丞），吴县木渎镇（县丞驻），奉贤县四团镇（县丞驻），高桥镇（奉贤县丞驻此，后移驻四团镇；宝山县丞驻），金山朱泾镇（金山县丞驻），青浦七宝镇（县丞驻），青浦南翔镇（分防县丞驻），枫泾镇（娄县巡检署、嘉善县主簿驻）等；嘉湖地区设立县级官员加强管理的大镇主要有浙江湖州府归安县的菱湖镇（归安县主簿移驻），秀水县的新塍镇和嘉兴府嘉善县的西塘镇（亦称斜塘镇，县丞驻）。驻镇县丞官正八品，其职责主要以维护治安为主。

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