摘要：派设临时救灾官员，是清代救灾人事制度的重要组成部分。清代的临时救灾官员包括中央委派的察赈大臣、地方查赈委员以及由佐杂组成的协办官等。临时办赈官员的派设，有助于补充地方赈济力量之不足，提高救灾效率，完善和监督地方行政系统的救灾职能，但在实际的救灾实践中，办赈官员对地方形成一定扰累，地方官对于办赈官员多有不合作，加以办赈官员素质的影响，使得清代救灾人事制度在清中叶后陷入困境之中。

　　关键词：救灾；人事制度；清代

　　作者简介：赵晓华（1972—），女，山西忻州人，中国政法大学人文学院教授，主要从事中国灾害史、法律社会史研究。

　　清代无常设救灾机构和专职人员，据有关研究分析，其原因主要有二：其一，清历朝皇帝将荒政视为国家根本大计，非常重视，救灾之事往往亲自过问。督抚、知府、知州、知县等即是一省、一府、一州、一县的救灾总管，无须另设其他救灾机构和官吏。其二，救灾时间性极强，若设立常设机构，平时徒靡开支，临灾又人手不够。虽未设常设机构，但依托行政系统及法律制度，清代仍建立了一套相对严密、完整的救灾机制。在清帝的统一驾驭下，从中央机关到地方州县皆确立了相应的救灾职责和监督机制。与此同时，清政府还逐步建立了临时救灾机制。其中，除了临时性救灾机构的设置外，主要体现为各级临时救灾官员的派设。考之既有研究，李向军在《清代荒政研究》第五章中对清代救荒用人制度作了分析，认为清政府在救荒用人方面建立了一套独特的管理与监督方法，“措施得当，制度完备”，是保证救灾工作得以顺利进行的重要原因。法国学者魏丕信在《18世纪中国的官僚制度与荒政》中对清代救灾中地方人事所存在的问题及解决办法予以阐释。本文仅以清代临时救灾官员的派设为例，对清代救灾人事制度的制定及运行实效、困境作一分析，以期对清代救灾机制作更为详细的观察和评估。　

　　一、清代临时办赈官员之派设　

　　清代灾荒频仍，省、道、府、州、县各级行政长官皆把救灾当作最为重要的工作内容之一。所谓“办理灾赈，乃疆臣最为切要之事”，“办理赈务，全在地方州县得人，庶不至有名无实”，但在清代政法合一制度之下，灾情如果较重，督抚和州县官事务繁忙，让其遍历灾区是不可能的。因此，须委派相应人员协助地方官查灾办赈。为了帮助和监督地方救灾，清代逐步建立了因灾派设办赈官员的制度。具体来说，清代的临时办赈官员主要包括以下三种类型：

　　（一）中央察赈大臣之派设

　　在救灾进程中，清代帝王时有委派官员前往灾区查勘办赈。中央察赈大臣的派设并不固定，临时性和灵活性更加突出。清乾隆帝曾说：“向来简派察赈大员，或因旱涝重灾，或因封疆之吏措置未善，致干纠劾，是以降旨举行，非可援为成例。”派设察赈大臣的主要目的是为了加强灾区的办赈力量，提高救灾效率：“若遇大荒之岁，赤地数千里，饥民数百万，则必特遣大员，会同督抚办理，方可期其有济”。清康熙四十二年（1703年），山东连年饥荒，又遭遇雨水连绵，地方官虽已奉令将灾区正赋蠲免，并采取了相应的赈济措施，但灾情依然严重，百姓颠沛流离。康熙帝一面斥责山东省“官员平日不知重积蓄，备荒灾，所以一遇凶年，束手无策”，因而将全省官员停止升转，一面委派工部侍郎穆和伦、户部侍郎辛保、刑部侍郎卞永誉分三路前往赈济，同时派漕运总督桑额前往灾区，亲自指挥漕粮的截留。有的办赈大臣还被加以钦差衔。清乾隆十七年（1752年），直隶境内东光、武清等近40州县发生蝗灾，直隶总督方观承奏参武清县知县沈守敬奉行不力、昏愦无能，乾隆帝屡次传旨申饬方观承于捕蝗之事，“不可不亲临查看，非可专委之地方官，以禀报了事而已”，又派侍郎胡宝瑔以钦差身份前往督率地方员弁实力扑除，遇地方官有奉行不力者，即行参处。谈到钦差大臣办赈的权力，乾隆帝曾言：“昔汲黯非查灾之使臣，尚可便宜行事，况亲承朕命查灾赈之大臣乎？”也就是说，钦差大臣可以代表皇帝全权处理一切赈济事务。另外，前往灾区的察赈大臣多有以谙熟灾区情况或熟悉治河之道者充任。有的研究者提出，清中央经常派遣钦差督察治河工程，其原因包括地方官员业务不熟、推诿扯皮，或者需要处理紧急治河事务，等等。清乾隆二十六年（1761年），因黄河在河南祥符等处漫口，河南巡抚常钧刚刚上任，尚不熟悉河务，上谕因此任命吏部侍郎裘曰修为钦差大臣，前往灾区查办赈务，其原因就是因裘曰修“于河务水利，曾经派办，全河经纬，自有成竹”。随后，又派江南河道总督高晋赴河南协助经理，亦因高晋“久任南河，诸事熟谙”。

　　（二）地方办赈委员之设立

　　1.地方查赈委员之设立

上一篇：鱼鳞图册起源考辨

下一篇：推动敦煌语言文学研究的着力点