内容提要：里根政府的环境政策与其经济改革是紧密相连的，环境政策是其经济政策的一部分。里根政府主要通过行政手段而不是立法手段实现其环境政策的变革。对环境管制进行成本—收益分析是里根政府环境政策的一项创新，标志着美国的环境政策开始朝着规范化和讲求效率的方向迈进。自然资源和污染管制领域利用市场机制是里根政府的一个政策目标，反映了以效率为基础，以市场为导向的环境政策逐渐扮演越来越重要的角色，标志着美国环境政策从一个单一追求环境质量目标的时代过渡到寻求更有效率、更加灵活多样的环保方法和机制的时代。

　　关 键 词：里根政府 环境政策 变革

　　作者简介：徐再荣，中国社会科学院世界历史研究所研究员。

　　共和党人罗纳德·里根在美国的执政意味着“环境十年”的终结，也标志着美国的环境政策进入一个新的阶段。里根政府的环境政策变革是其经济改革的一部分。研究其环境政策，有助于理解环境政策与经济政策之间的关系，也有助于深入理解20世纪80年代以来美国环境政策的新趋向和新特点。本文拟从环保与经济的关系这一视角探讨里根政府环境政策变革的动因、内容和特点。

　　一、里根政府环境政策变革的动因

　　里根政府的环境政策与其经济改革是紧密相连的，环境政策是其经济政策的一部分，因此有必要将里根政府的环境政策放在更大的经济背景下加以考察。

　　20世纪70年代后期，美国发生了严重的经济危机，国民经济陷入以增长停滞和通货膨胀为主要特征的危机之中，标志着以凯恩斯主义经济理论为指导的国家干预政策严重“失灵”。1970年至1974年，美国平均通货膨胀率为5.82％，1975年至1979年，则达到7.1％。与此同时，美国经济出现了负增长，国民生产总值不断下滑。据联邦经济分析局的统计，美国国民生产总值在1975年增幅为－1.2％，1980年为－0.4％。[1]到1980年，美国全国失业率高达7％。随着经济的衰退，美国人的购买力自二战结束以来首次出现了下降，1980年美国人的平均收入要比1970年减少5％。[2]在20世纪70年代，由于政府在经济和社会领域内干预力度的加强和干预范围的扩大，政府开支急剧增长，联邦政府的财政负担日益加重。从1974年到1980年，联邦开支以每年平均14％的速度增长，到1980年各级政府总开支在国民生产总值中的比率达到33.1％。[3]比这种增长更重要的是开支构成(包括开支的类型和政府的级别)的变化。到1980年，联邦政府开支占各级政府总开支的69.3％。[4]

　　在上述经济形势下，1980年共和党竞选纲领提出了经济增长优先的原则：“对国家的国防和社会福利来说，没有比经济增长更重要的。”同时，“美国的经济政策需要彻底的变革”。竞选党纲承诺“要实施减低税率、限制开支、管制改革的勇敢计划，这些计划将给这个国家的经济血脉注入新的活力”。[5]党纲批评民主党已经制造了“僵化的、庞大的中央政府”，并宣称“变革的时候到了”，“放权是联邦政府的优先重点”，“最好的政府是最贴近人民的政府”。[6]里根在就职演说中同样强调经济问题的重要性：美国正面临着严重的经济困境。经济产业的停滞不前，已使许多工人失业，也使他们生活困苦，丧失个人尊严。近几十年来，赤字累积不断，为了眼前的方便而拿我们的未来和我们孩子的未来做抵押。[7]显然，对里根政府来说，“在目前的危机中，政府不是解决我们各种难题的良药，政府本身就是需要解决的问题。”[8]

　　里根的经济政策在很大程度上反映了里根的保守主义思想，他说：“经济政策必须寻求创造一种气候，鼓励私人机构的发展，增进个人责任和创新……我的计划旨在寻求创造一种新的环境，促使美国的力量能够服务于全体美国人的福利。”[9]

　　如果说美国的宏观经济形势迫使里根政府进行经济改革的话，那么美国环境政策对经济的负面影响则是其进行环境政策变革的主要考虑因素。尼克松总统于1969年签署《国家环境政策法》后宣布“环境十年”(environmental decade)已经到来，环境保护在20世纪70年代逐渐成为民主党和共和党的共识。国会在70年代通过的环境法规成倍增加，达到了一个新的高潮，从而奠定了现代美国环境政策体系的法律基础。民意测验表明，许多美国人认为，尽管在过去10年中美国政府在环境保护方面做了许多的努力，美国的环境状况在一定程度上得到了改善，但环境问题并没有得到根本的解决。到20世纪70年代末期，在环境法规日益健全的同时，环境保护的费用也日益增加。根据环境质量委员会的有关数据，到1980年，为了履行联邦环境保护规章条例，美国每年要花费400多亿美元。如此庞大的费用迫切要求环境保护讲求效果和效率。在环境管制中，联邦政府采用“命令—控制性”的管制方式，将单一的联邦标准用于所有情况，企业也不得不遵守这种管制规则。过去人们往往只注重环境管制所带来的效益，而忽视了为此付出的成本。70年代以来，美国经济学家将研究转向对管制成本的量化分析。据时任美国总统经济顾问委员会主席威登波姆的估计，管制机构每花1美元的管理费用，私营企业就要花20美元的履行费用，即管制费用与履行费用的比例约为1∶20。1979年，美国的管制费用是48亿美元，履行费用达997亿美元。[10]在经济学家看来，环境管制加重了企业的负担。同时，环境管制的方式也受到了广泛的质疑。

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