印尼与荷兰领土争端源于印尼独立后西伊里安地区的归属问题。1949年底，在海牙举行的荷兰向印尼移交主权的“圆桌会议”上，双方达成协议，西伊里安地区不在主权移交的范围内，并同意在移交主权后一年内通过协商决定西伊里安的归属。但会议结束后，荷兰拒绝将西伊里安的主权移交给印尼政府，领土争端由此产生。

　　美国与西伊里安并无直接关联，但其却没有置身事外：一方面，在亚太地区具有重要战略地位的印尼是美国极力拉拢的对象；另一方面，北约成员国之一的荷兰是美国重要的西方盟友，荷兰还得到“澳新美同盟”成员国澳大利亚的支持。争端双方都力图劝说美国政府站在自己的一边。

　　杜鲁门政府的初步反应

　　杜鲁门政府对西伊里安问题的最初反应源自二战时形成的美国对世界殖民地问题的整体安排。圆桌谈判期间，杜鲁门政府就明确表示，美国支持荷兰以联合国托管的形式掌管西伊里安。为争取美国支持，印尼领导人一方面表示美国是唯一能够帮助解决西伊里安问题的国家；另一方面强调，只要美国支持印尼，美国将获得印尼整个国家永久的友谊和感激。但至1950年中期，美国依然认为，较之印尼，荷兰的控制才能够为反共提供更好的安全保障。尽管朝鲜战争迫使美国对东南亚的战略进行了调整，但美国不会放弃北约盟友而支持印尼。更何况在朝鲜战争中，荷兰站在美国一边，而印尼却宣布保持中立。

　　艾森豪威尔政府的“中立”政策

　　艾森豪威尔上台之际，冷战已加速向第三世界扩展。从1954年起印尼持续将争端作为对和平的威胁问题提交联合国大会。

　　西伊里安争端被提交联合国大会后，印尼和荷兰都积极寻求美国支持，但艾森豪威尔政府却表示，西伊里安问题是印荷之间的问题。虽然艾森豪威尔政府依然坚持由荷兰继续控制西伊里安的政策，但为避免公开与印尼对立，美国在联合国大选上选择了貌似中立的弃权票。美国选择弃权，意味着对现状的默认，其实是“表面中立，实则偏袒荷兰”。美国偏袒荷兰，除欧洲在美国冷战中地位因素外，艾森豪威尔和杜勒斯对于印尼这样的中立主义国家的偏见和抵制，也是重要原因。

　　1958年初，美国与印尼关系因美国秘密支持印尼外岛叛乱而陷入低谷。外岛叛乱后，印尼逐步进入苏加诺领导的激进民族主义色彩时代，美国试图通过恢复和扩大援助来修复与印尼的关系，却发现由于拒绝支持印尼收复西伊里安，援助产生的政治效果受限。但美国至艾森豪威尔执政结束，都未放弃“表面中立，实则偏袒荷兰”的做法，即使印尼与荷兰已经显露出了诉诸战争解决问题的端倪，艾森豪威尔政府依然拒绝作出调整。

　　西伊里安争端的解决

　　肯尼迪入住白宫后，西伊里安争端已呈现危机事态，苏加诺掌实权后收复西伊里安成为印尼内政外交的重心，并寻求武力解决争端；而荷兰也加快了推动西伊里安独立的步伐。双方在1960年前后军事摩擦频现。争端局势的变化导致美国调整政策的紧迫性明显加剧。

　　美国已经解密的档案表明，西伊里安的危机局势以及新政府对外政策的变化虽然并未立即导致美国做出支持印尼的政策转变，但至1961年4月，美国政府内部已就荷兰应当退出基本达成一致，只是在西伊里安是否应归属印尼的问题上存在分歧。1961年11月，随着印尼最后一次将西伊里安问题诉诸联合国大会再次遭遇失败，以及随后荷兰宣布将西伊里安地区更名为西巴布亚，印尼政府决定发动全国总动员，摆出与荷兰决战的姿态。西伊里安局势的恶化导致此前主导相关政策的美国国务院成为众矢之的，国务院欧洲派的话语权日渐式微，这成为美国处理西伊里安问题的转折点。1962年2月肯尼迪总统表示，西伊里安地区是极不适合美国卷入战争的区域，美国的利益所在不是西伊里安而是整个印尼，后者是东南亚最富饶的国家，也是苏联极力希望争取的对象。

　　最终，在美国的外交压力和联合国的积极斡旋下，荷兰政府被迫屈服并与印尼签署协议，长达十余年的印尼—荷兰领土争端宣告解决。

　　从争端产生至结束，美国在此问题上经历了从支持荷兰到偏向荷兰的表面中立，再到支持印尼收复西伊里安的政策演变：杜鲁门出于欧洲复兴和局部地区抵抗共产主义的能力的考虑，选择支持荷兰；艾森豪威尔出于对公开支持一方可能产生严重后果的担忧，及对新兴国家中立主义行为的厌恶，选择偏向荷兰的表面中立；至肯尼迪上台鉴于争端已显露爆发战争的危险，及希望印尼回归经济发展轨道而避免滑向共产主义的考虑，美国最终做出了压制荷兰而支持印尼的抉择。这一转变过程表明，西伊里安本身对美国并无重大战略价值，美国对争端的反应和政策完全是为其全球或区域战略目标服务的，而政策选择所付出的“代价”是历任美国政府考虑的核心因素。

　　（作者单位：厦门大学人文学院）

责任编辑：田粉红　

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