内容提要：难民是国际热点问题。第二次世界大战后，安曼城市发展常常遭遇周边国家周期性的难民潮影响。由于约旦政府在难民安置和保护上的相对宽松政策，使其周边国家特别是巴勒斯坦、伊拉克的许多难民来此寻求保护，约旦首都安曼首当其冲成为难民的积聚地。难民不仅与城市发展安全、经济安全密不可分，而且在很大程度上影响着城市人口结构、城市规划与城市生活状况。安曼难民的走向与约旦政府、国际社会政策紧密相连。

　　关 键 词：城市发展 难民 安曼 人道主义援助 联合国近东救济工程处

　　作者简介：车效梅，山西师范大学历史与旅游文化学院教授（山西临汾 041004）；常芳瑜，山西师范大学历史学院硕士研究生（山西临汾 041000）。

　　根据1951年联合国难民事务高级专员办事处章程规定, 难民系指一切“由于种族、宗教、民族、加入某一社团或政见不同等原因不能获得原籍国保护，或无国籍，现在寓居国之外，不能或不愿回寓居国者”。简单地说，难民即“流离失所，向别国政治当局寻求保护和获得生计的人。”[1] 本文所谈的难民主要是由于战争而导致的，其中巴勒斯坦难民和伊拉克难民占主体地位。目前解决难民问题一般采取3种方式：自愿遣返、就地融合与第三国安置。根据联合国难民署发布的数据，目前跨越国境在其他国家沦为难民的人数达1500万，而这些难民中50%生活在城镇地区，1/3生活在难民营里。随着城市化在全球范围内的推进，越来越多的难民离开难民营流入城市。对于难民而言，城市不仅是栖息地，更是具有更多就业机会和较好生活条件的地方。然而，大多数难民居住在发展中国家城市的贫民区，这里缺乏基本的卫生条件和社会服务。[2] 2010年联合国报告称首都是难民选择城市生活的前沿阵地，这是一个全球性的趋势。

　　由于与周边国家存在地缘、族缘及血缘等关系，邻国往往是难民首选“庇护国”。故本文以约旦首都安曼为切入点，评析难民对安曼城市化进程的影响及其解决对策。

安曼难民溯源　　

　　作为众所周知的“中东（移民）中转站”，约旦夹在世界上两大最易发生暴力的地区：西部的以色列或巴勒斯坦以及东部的伊拉克。尽管自然资源匮乏，但是约旦仍在20世纪中叶那些足以撼动地区和平发展的斗争和冲突事件中扮演重要角色。[3] 约旦这片被战争和冲突包围下的“净土”，成为永久性难民和临时难民的主要聚集地，人口仅600万，却集聚着世界上最多的难民，其中最大的两个难民群体是巴勒斯坦人和伊拉克人。目前，约旦居住着190万的巴勒斯坦注册难民和约75万伊拉克难民。[4]

　　（一）巴勒斯坦难民

　　巴勒斯坦难民在过去半个多世纪有过3次移民浪潮，即：1947～1948年第一次中东战争、1967年第三次中东战争和1900～1991年海湾战争。[5] 1948年约旦首次接受了大批逃散的巴勒斯坦难民，不久兼并约旦河西岸（1948年之前属于巴勒斯坦领土的一部分）。1950年，约旦人口从50万增加到150万，其中1∕3为难民。1967年阿以战争期间，以色列占领约旦河西岸，将40万巴勒斯坦人赶到约旦河东岸，致使约旦难民营人数剧增。对这部分人口，约旦政府认为他们不是难民，而是国内流离失所者，因为他们并没有跨越国界。[6]1991年海湾战争爆发，约旦在靠近伊拉克的西部边境接受了100万具有不同国籍的难民，其中包括36万约旦籍非自愿返回的“遣返者”，这些人是约旦哈西姆王国的公民，大部分人是原巴勒斯坦人，十多年前就定居在海湾国家。[7] 截止到2010年，巴勒斯坦难民及其在联合国难民救济与工程局（UNRWA）登记的难民后代超过190万。相关调查显示，在约旦600万人口中，20%出生于其他国家，而生活在安曼地区的50岁以上的人口中，70%以上出生在巴勒斯坦。 [8]

　　约旦共有10所官方难民营和3所非官方难民营。而安曼是巴勒斯坦难民主要集聚地，10所官方难民营中，塔尔比赫（Talbieh）、胡森（Hussein）、安曼（Wihdat）、玛尔卡（Marka）4所难民营位于安曼地区；3所非官方难民营中， 1所位于安曼地区。这些官方难民营由联合国难民救济与工程局负责运营，并被许多缺少必要救济服务和合法手续并且又拥挤不堪的“非官方”难民营所包围。[9] 起初，难民只是将难民营作为临时寓所，然而随着时间的推移，原来的难民有了下一代，而下一代又有了后代。难民营的人口主要集中在大安曼行政区范围内，少部分扩展到北部的扎尔卡和伊尔比德地区。根据1996年约旦调查数据显示，难民营人口近30万，其中，3∕4是1948年战争难民。2008年，82%的巴勒斯坦难民和流离失所者离开难民营。许多难民现已拥有约旦国籍进入劳务市场务工，接受教育和医疗卫生保障服务，这些人已不再是传统意义上的难民。难民营本身也从临时聚居地融入到城市地区，成为一片永久性建筑群。在安曼，难民营并没有被任何围墙或栅栏同其他地区隔离起来，安曼的城市扩张已穿过难民营地区而向外延伸开来。[10] 一些难民营成为城市郊区。

　　住在难民营之外的巴勒斯坦难民多聚居在安曼城市的商业中心区、安曼东区以及城市周边靠近难民营的地带。据1980年统计，生活在非正式住宅区（“Sakan‘ashwa’i”）的巴勒斯坦难民，占安曼城总人口的1/4。大多数难民居住区住房年久失修，交通网和污水排放系统杂乱无章，缺乏基本的医疗卫生和教育服务。[11] 拥有公民权使巴勒斯坦难民在就业、受教育方面受限很小，但是在征兵和选举权问题上仍受歧视。尽管有少数人在政府部门任职，然而只有非常杰出的人物和有影响力的家庭才能进入约旦政治圈。

　　（二）伊拉克难民

　　约旦是收容伊拉克难民最多的国家之一。第一次海湾战争和2003年美伊战争期间，伊拉克难民纷纷逃亡到约旦，到2004年达到高峰。伊拉克难民选择避难约旦原因有二：一是约旦拥有稳定、和平的氛围，对难民敞开的边界。二是受亲友邀请，在约旦避难比叙利亚、土耳其、伊朗风险小。[12] 2007年约旦政府估计伊拉克难民达50万。

　　伊拉克人不同于已经在约旦定居半个多世纪并拥有约旦国籍的巴勒斯坦人。他们大多数保持低调，有的甚至害怕去接受约旦政府为他们提供的公共服务。 [13] 大多数伊拉克难民从事卑贱的工作，在贫困线下挣扎。尽管在约旦的伊拉克人绝大多数属受过教育的中上等阶层，但由于约旦实行保护主义政策，使得在约旦的外籍专职人员如果不在联合国难民事务高级办事处（UNHCR）注册登记，就很难获得劳动许可证，因而许多人面临着社会经济地位急剧下降的困境。他们主要居住在安曼东部地区：扎尔卡、伊尔比德和马达巴。这些地区卫生条件恶劣、住房拥挤不堪。伊拉克难民最大的挑战是来自外界的骚扰或是虐待，尤其是那些从事家政工作或是卖淫人员，他们时常陷入被驱逐出境或被拘留的境地。[14] 绝大多数伊拉克民众希望能在约旦得到合法居留身份。但是一份一年居留证的获得需要两个条件：首先，申请人必须证明他们在银行有存款或是在约旦有商业资本。其次，如果一个人银行存款数额达到15万约旦第纳尔约合21.4万美元，他们即被官方赋予居留许可证。[15] 2003至2010年间，在联合国难民机构登记的伊拉克人累计达5万人。这些人中的1∕3已经申请到西方国家寻求重新安置，绝大多数选择去美国。根据一份政府官方的采访记录，至少2.5万名伊拉克人在约旦获得居留权，大多数是投资商；截止到2010年，许多伊拉克人经常往返于巴格达和安曼两地，他们工作在巴格达，而家却安在安曼。

难民与安曼城市发展　　

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