内容提要：美国的居住区隔离是一个备受诟病的社会问题。联邦政府出台的“红线政策”推波助澜，强化了久已存在的种族歧视倾向，是导致居住区隔离的重要原因之一。在社会各界的压力下，美国国会先后通过几个立法，试图纠正这些问题。但居住区隔离现象木已成舟，这些立法只是枝节性补救，恐难以彻底挽回“红线政策”的消极影响、弥合种族歧视的裂痕。

　　关 键 词：美国住房/居住区隔离/“红线政策”/《住房贷款披露法》/《社区再投资法》

　一般而言，美国种族关系有三大症结：居住区隔离、就业隔离、教育隔离。其中，居住区隔离是本源性的。居住区隔离从20世纪初开始萌发，20世纪二三十年代加速发展，二战后形成固定模式，难以扭转。这种现象的形成，与美国联邦政府在住房市场实行的“红线政策”(Redlining)密不可分。“红线政策”从20世纪30年代普遍实施，到20世纪70年代在一系列法律法规的约束下有所收敛，但其潜在影响仍难以根除，如幽灵一般挥之不去。直到今天，在美国住房市场，少数族裔依然处于不利地位。这种现象对美国大都市区中心城市和郊区分离发展的格局，对黑人和白人之间乃至不同族裔之间的关系，对美国住房市场和社区发展，都产生了明显影响，也折射出美国联邦政府城市政策演进过程中的多方博弈。厘清“红线政策”的来龙去脉，梳理其影响，有助于我们清醒认识美国居住区隔离的成因和相关政策的得失，对美国目前的社会问题和政府政策的效果，也能有较准确的判断。

　　一、“红线政策”的出台与居住区隔离

　　在美国历史发展的早期，联邦政府并不干预地方事务包括城市事务，联邦宪法对地方政府如何设置与管理未置一词。但到19世纪后期，城市化的快速发展使城市问题日益凸显。至1920年，美国的城市人口超过农村人口，成为一个城市化国家后，城市问题更成为全国关注的焦点，其中以城市住房问题最为突出。大量外来移民和南部黑人涌入城市，而城市住房的建设和改善没有及时跟进，结果，住房紧缺，房价高企，出现了大量贫民窟。1929-1933年经济大萧条期间，很多人失业，因无法按期支付住房按揭贷款而被银行收回住房，失去了生活的基本保障，这在当时成为全国性的普遍问题。地方政府无力自保，迫使联邦实施有限的干预，干预的起点就是城市的住房领域。

　　罗斯福政府实施“新政”，对城市事务进行干预。在此过程中，创建了两个新的政府机构，即房主贷款公司(The Home Owners Loan Corporation)和联邦住房管理署(Federal Housing Administration)。

　　房主贷款公司成立于1933年，旨在保障城市居民得到合理的住房贷款，购买住房或保住现有住房，以缓解萧条期间大量房主丧失住房抵押权的问题。在其成立的最初3年间，为近百万处于丧失抵押权边缘的房主提供了新的分期贷款，但提供贷款担保涉及很多问题。在一些州，房主贷款公司40%的贷款项目甚至在重新获得贷款资金之后仍被取消了赎回权，这就涉及如何准确判断其资助的住房的安全性。要做到这一点，房主贷款公司就要在全国范围加强和改善对住房的评估工作，对发放贷款的住房和其所在社区的情况有更准确的判断。始料不及的是，这种评估改革却促成了城市住宅区分级的做法，即“红线政策”。

　　房主贷款公司对全国239个大中城市不动产投资的安全程度进行了调查。评估师精心设计了调查问卷，涉及居民的职业、收入和种族以及住宅的房龄、建筑类型、价格范围、出售要求和整体维修状况。这样就形成了一套正规而统一的评估系统，有助于提升美国房地产业评估的整体水平，其评估结果却为“红线政策”做了铺垫。

　　房主贷款公司设计的这套分级系统，将受评估城市的社区划分为A、B、C、D四大类，分别涂以绿色、蓝色、黄色和红色。第一类即A级地区，多半是新的小区或居住区，其居民构成同质化，居住状况稳定。所谓居民同质化，意味着居民为从事体面的专门职业工作的美国白人。第二类是B级地区，其状况差强人意，虽已过巅峰状态，尚能保持稳定。第三类是C级地区，通常有明显衰退迹象。第四类是D级社区，被定义为“C级地区中初现端倪的情况在这里已经成为普遍现实”①，多半是黑人居住区，住房老旧，空间拥挤，价格下降，租金低廉，没有吸引力。这些评估结果随即转换为相应的颜色并标注在房主贷款公司机密的“住宅安全地图”上，呈交给联邦住房贷款银行理事会，供其参考。与此同时，这个评估结果成为联邦政府的另外一个住房管理机构实施政策的依据，这个机构就是联邦住房管理署。

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